我国高校内部管理体制改革的现状与对策
张功员
高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。改革开放以来，我国的高等教育事业取得飞速发展，高等教育在推动科技创新、文化繁荣、经济发展、社会进步和民生改善方面的重要作用日益凸显。党的十七大和《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020 年) 》均提出“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略目标。为实现这一宏伟目标，必须把教育摆在优先发展的战略地位，不断改变教育理念，改换教育模式，改善教育效果，把提高质量作为教育改革发展的中心任务。毫无疑问，促进高等教育的发展当然需要社会各方面的大力支持，但高校自身积极性和能动性亦很重要。高校内部管理体制的改革无疑是促进我国高校良好发展的重要动力。
一、我国高校内部管理体制改革的基本思路
(一) 高校内部管理体制
高校内部管理体制的概念有很多不同的认定，如: 廖少纲等提出高校内部管理体制是指高校的管理制度、管理机构设置、管理权限分配及其他内部因素构成的组织体系。其本质是高校内部各个阶层和不同利益群体之间的权力、利益分配及相互协调关系。胡弼成认为高校内部管理体制，是指高校内部的组织结构体系，包括管理机构的设置、隶属关系和管理权限的划分，以及内部管理运行机制。在操作层面上，它主要解决高校内部如何管理的问题。缪鑫平也提出高校内部管理体制是指高校内部的组织结构体系。笔者认为，高校内部管理体制是包括制定管理制度，设置内部机构、分配管理权限和划分隶属关系在内的，通过相互协调、实现共同管理的高校内部完整的组织管理体系。
(二) 我国高校内部管理体制改革的基本思路
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》和《面向21世纪教育振兴行动计划》中明确提出，要大力推进高校内部管理体制改革。改革的目标包括理顺高校内部管理体制，优化管理队伍人员素质和结构; 营造有利于教学、科研和人才培养的良好氛围和工作环境; 不断提高办学水平、质量和效益，增强高校自身竞争力。在此基础上逐步形成高校内部管理体制改革的基本思路: 以学科建设为龙头，遵循高等教育的基本规律，在学校内部管理模式改革的基础上，合理配置、有效利用教育资源; 通过人事分配制度改革，理顺管理体制; 破除职务终身制和单位所有制，形成激励和竞争机制，努力为优秀人才脱颖而出创设良好的制度环境，为建设高素质的教师队伍、全面提高教学水平不断努力。由此可见，相对高等教育管理体制改革来说，高校管理者和教职工更加关注高校内部管理体制改革，因为这些方面的改革直接影响广大教职员工的切身利益。高校内部管理体制改革包括管理机构改革，党政机构改革，院系组织结构调整，人事制度、分配制度改革和后勤改革等具体内容。
二、当前我国高校内部管理体制改革中存在的主要问题
改革开放以来，随着市场经济的发展和管理理念的变化，我国的高校内部管理体制改革成果显著，但是由于在内部管理的深层次问题上缺乏突破性思维，高校内部管理体制改革依然存在着很多问题，主要表现为:
(一) 高校内部管理行政化特色浓厚
高校行政化，指的是在高等学校的管理和运行中以行政权力为主导、以“官本位”为价值取向、以政府意志和行政级别决定办学资源分配等的倾向，其实质是当前政治体制下行政主导一切的价值观念在教育系统中的延伸表现。高校无论是作为为社会培养专门人才的教育机构，还是进行文化传承和创新的学术研究机构，都不应以行政权力为主导。毫无疑问行政管理是高校系统运行所必需的，但行政化却是万万要不得的。行政化的弊端在于行政权力过多干预了学术权力，大学没有以教师、学生以及学术研究为核心来运作，而是出现了行政权力中心化的越位和错位。主要表现为以下几个方面:
(1)行政管理职能扩大化。对院系内部事务，特别是学术问题管理过多，过于死板，一手包办了许多本来应该由院系自主决定的事务，行政权力取代学术权力，并且为管理而管理，对是否有利于增强院系的办学活力，是否有利于院系自身发展考虑甚少，限制了院系的自主性和创造力。
(2)行政管理部门集权化。管理者掌握一定的权力本无可厚非，但必须用科学、民主的方法来制定决策。将权力集中在少数人手中，忽略大多数人的意见，不但导致行政权力滥用，做出的决定往往也不合实际。
(3) 行政管理途径单一。普遍采用行政命令的管理办法，其他手段如公共决策等都被抛弃，严重影响高校自身管理制度的完善。
(4) 管理架构基本是政府管理模式的翻版。高校内部只有构建充满活力，有效运营的组织体制，才能保证高校日常工作的有序进行并为高校发展提供足够动力。但我国目前部分高校管理者不能够以科学的理念做指导，看不到发展的前景，导致日常工作缺乏应有的独立性与自主性。
(二) 高校内部管理组织体系不够合理
高校内部管理组织体系不够合理主要表现在: (1) 管理机构过于庞大。高校是包括教学、管理和后勤等各部门在内的综合体系，本应分工明确，各司其职，才能有效运作，提高效率。但在实际工作中，往往是机构庞大，部门庞杂，效率低下，从而导致工作不能有效开展。究其原因，多是人员结构比例不合理，党政管理干部和教辅人员比例过大，专职教师比例偏低，不利于形成合理、有效的管理组织机构。虽然随着高校内部管理体制改革的不断深入，这些问题已有所缓解，但没有根本解决。(2) 行政管理人员非专业化倾向严重。高等教育的管理者应具备一定的专业素养，才能有效地行使管理职责。目前，这支队伍来源复杂，管理水平参差不齐，缺乏专业背景，严重影响了高校管理行政效率的提高。
(三) 高校内部管理效益低下
高校作为教育管理的集合体，应提供高效的教育与管理服务。但在实际生活中，我国高校内部管理的效益却相对低下，表现为: ( 1) 缺乏有效管理。高校内部管理是包括很多具体工作在内的复杂工程，需要各部门、各单位及时沟通协调，共同协作努力，才能达到良好的工作效果。但随着高校内部管理体制改革的深入，很多高校内部缺乏有效管理。部门之间工作职能重复交叉，互相推诿、扯皮现象时有发生，机构设置不合理的现象依然存在，严重影响管理工作的高效运转和管理效益的提高。(2) 缺乏有效的决策机制。目前我国高校实行党委领导下的校长负责制，提倡在赋予高校办学自主权的同时，使高校校长真正掌握决策权。但是我国目前的高校内部管理体系中存在很多具体问题，如决策过程受到很多非正常因素的影响和牵制; 对民主管理和依法治校重视不足，学术权力难以保障; 决策透明度差，基层员工缺乏知情权; 申诉、投诉渠道不通畅等。
(四) 高校内部管理体制改革缺少压力
缺少压力是我国高校内部管理体制改革面临的普遍现象。随着经济体制的转变和教育理念的变更，公立院校一统天下和国家统一招生、统一分配的局面已不复存在，民办高校和合作办学蓬勃发展，以政府办学为主体、社会力量积极参与、公办教育和民办教育共同发展的良好格局已经形成。高校逐渐作为独立的经济实体参与到市场竞争中来。作为具有部分排他性和竞争性的准公共产品，个人收益率普遍高于社会收益率，除少数学科和专业的学费仍由国家给予补贴外，绝大多数专业的学生要自己缴纳学费，作为高校办学经费的补充。首先，高校就业和经济压力的增大使高校内部管理体制改革的压力相对减弱。市场经济条件下，高校学生毕业后面向社会自主择业，就业和经济压力增大，形势的变化使社会各界都密切关注大学生的就业问题，高校内部管理体制改革承受的压力相对减少。同时由于中国传统文化对教育的崇尚，即使在就业压力急剧增加的时候，高校招生形势依然一片大好，无形中减轻了高校内部管理体制改革的压力。其次，部分高校内部管理体制改革的方向不够明确，知行不够统一，也导致高校内部管理体制改革缺少压力。目前高校内部管理体制改革作为高校管理制度改革的重要内容，已经引起广泛关注。但是很多高校对管理体制改革的重要性缺乏认识，或者方向不够明确，不明白高校内部管理体制改革的重点和要点，不知道高校内部管理体制改革要改哪里，怎么改，依旧把相当多的注意力放在解决学生就业问题、改善教学质量和提高学生综合素质等方面。也有部分高校在内部管理体制改革方面知行不够统一，表面上似乎认识到内部管理体制改革的重要性，理论认识也达到一定水平，但工作效果却不明显。只是为了应付上级主管部门的检查，或者是为了应付高校评估，往往只停留在口号阶段，或者只是表面的宣传，没有动真格的，缺乏实际工作效果，最终导致高校内部管理体制改革缺少压力，不能深入开展。
(五) 高校内部管理体制改革缺乏社会的支持保障
高校内部管理体制改革处在复杂的外部环境中，现有劳动人事制度中存在的诸多问题已经日益影响高校内部管理体制改革与创新，如在实际工作中只重视管理，不注意创新;只追求稳定，忽视发展; 竞争意识不强，以资历和工作年限作为选拔人才的标准，忽略实际工作能力; 高校引进相关技术人才后，包括教师和家人在内的户口、住房、工作等都必须由学校出面解决，只有妥善解决这些问题，才可以为高校内部管理体制改革创造良好的外部环境。高校往往需要负责教师和员工的日常生活及相关方面，如衣食住行、生老病死等。学校在医疗保险、福利、住房等具体生活问题上依然是教职员工的主要依靠对象。这些本应由社会承担的公共责任，往往要由高校来承担，加重了高校
的负担，暴露出社会保障体系和劳动人事制度的弊端。同时，在我国高校内部管理体制改革的进程中人才培养理念和法律制度的保障也有所欠缺。
三、我国高校内部管理体制改革的对策
高校内部管理体制改革的具体工作可以从以下几个方面展开。
(一) 实现职能化的行政管理
要改变高校内部管理行政化特色浓厚的问题，必须实现职能化的行政管理。实现高校内部职能化的行政管理，关键在于根据需要完善治理结构。建立行政权力与学术权力平衡机制，界定清晰的行政权力与学术权力职责范围，建立健全完善的基层学术权力组织，充分发挥教代会的民主监督功能。在具体的工作过程中要努力按照“用最少的人做最好的事”的原则，合理设置校部机关和各院系基层管理机构，调整好责任与权力关系。应依据学校内部教学、科研和人才培养的实际需要，本着“教学为先，学生第一”的原则，积极保证与教学有密切关系的基本的管理行政部门的设置，并充分考虑具体的工作开展情况，合理设置其他机构。应按照各部门不同职能合理设置机构，把原来依附于行政部门，职能界线模糊的部门从高校内部机关中剥离，或者逐步改变为服务部门，实现职能转换，做到管理与服务分开，从而改变高校内部管理行政化特色浓厚的现状，努力构建充满活力，有效运转的行政管理模式，合理设置，有效分工，为高校日常工作的有序开展提供足够动力。
(二) 设置合理的管理组织体系
在高校内部管理体制改革的过程中要积极构建适合本校具体情况的、合理的和完善的组织体系，保证高校内部组织管理工作的良好开展。设置合理完善的管理组织体系包括以下几个方面:
第一，合理设置人员比例。设置合理完善的管理组织体系，就是要合理设置专业技术人员、行政管理人员和工勤人员的结构比例。一方面应尝试将一些职能相近的机构、部门合并，将调整与压缩机构作为高校内部管理体制改革的重要工作开展起来; 另一方面应密切关注高校内部管理体制改革的具体过程，防止出现人力资源浪费或其他问题，影响高校内部管理体制改革的有序进行。
第二，管理重心下移，给院系更多的自主权。在高校内部管理体制改革过程中，应积极创建以院、系为单位的基层组织，努力实现权力下放，避免出现高校行政部门对一切事务大包大揽的错误做法，保证各基层院系有独立开展教学和科研工作的能力，实现以院系为单位开展高校内部组织工作的基本目标。应充分发挥院系级别的基层组织部门开展工作的积极性、主动性和创造性，保证学生基础教学和教职员工基层科研工作的开展，使院系真正成为日常管理和教学、科研的基础单位。
第三，以“大部制”的理念为指导。所谓的“大部制”，又称“大部门制”或“大部门体制”。“大部制”包含四个方面的含义: 基本特征是机构合并，人员精简; 前提是准确的职能定位; 核心是实现决策、执行、监督权力相对独立; 根本目标是降低行政成本，提高管理绩效。大部制改革是我国高校内部管理体制改革的重要理念，为我国高校组织体系的构建工作提供了实践指导，对建立完善有力的内部组织体系，指导我国的高校内部管理体制改革有重要意义。实践证明，只有以“大部制”的理念为指导，才能设置合理完善的管理组织体系，推进我国高等教育管理体制改革的顺利进行。
(三) 提高内部管理效益
提高内部管理效益对高校自身发展有举足轻重的作用。作为我国高等教育管理体制改革的重要内容，提高内部管理效益，应从以下方面开展工作:
第一，坚持“以人为本”的管理原则。高校要提高内部管理效益必须坚持“以人为本”的管理原则。在具体的组织管理过程中要充分考虑广大教职员工的实际需求，努力消除他们的后顾之忧，为他们提供良好的生活和工作条件，避免出现违背公正理念的行为。在保证高校内部管理体制改革有效性的同时也要充分体现“以人为本”的方针原则，对教师进行人性化管理，要不断改善教师的工作、学习和生活条件，吸引优秀人才长期从教，制定教师住房优惠政策，落实和完善教师医疗养老的相关政策。在具体的政策制定和执行过程中要适当向教学科研一线人员倾斜，促进高校整体教学和科研水平的不断提高。要努力创新人事管理和薪酬分配方式，为对学校有突出贡献的学科带头人和中青年骨干教师的发展和进步提供更大空间，鼓励中青年优秀教师脱颖而出，为他们在学术界发挥更大作用提供有利条件，为广大教职员工潜心提高教学科研水平提供良好的环境。
第二，建立完善的评估体系。要提高内部管理效益，还必须建立完善的评估体系。要建立完善的评估体系、科学的考核体系，完善激励机制，增强聘任制度和岗位管理制度的全面、有效实行，增强高校内部管理的有效性，提高高校内部管理效益。设立专门的检查机构，全方位督促、检查包括内部管理在内的高校各项日常工作，改善工作效果，提高管理效益。
第三，创建有效的决策机制。高校要创造良好的内部管理效益要求必须建立有效的决策机制。决策机制可以划分为行政决策和学术决策等。行政决策主要涉及“党委领导下的校长负责制”，应明确党委和校长的职责范围，依法落实党委和校长职权，保证决策的科学性和有效性。在学术决策中要积极构建以教授为主体的学术委员会或教授委员会，探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究
和学校管理中的积极作用。在制定决策的过程中要发扬民主，充分发挥广大教职员工的积极性和主动性，积极构建合理的参与机制，健全议事规则和决策程序，如教职工代表大会、党员代表大会和学生代表大会等，使广大师生都能够参与到高校内部管理制度的制定和决策过程中来，发挥群众和团体的作用。应充分保证广大基层员工的知情权，做到决策公开、公平、透明，避免出现非正常因素影响决策制定的问题，实现广大师生员工等对高校内部事务的民主管理。决策之后要制定完善的执行计划，保证决策的顺利实施。
(四) 正确认识高校内部管理体制改革面临的压力
当前我国经济发展速度较快，社会现实不断变化，对教育发展提出的要求越来越高。高等教育作为教育主体只有不断更新观念，积极适应飞速变化的人才需求模式和人才培养要求，才能够实现自身的良好发展，为社会主义现代化建设培养更多的合格人才。
首先，高校应积极应对严峻的就业形势和急剧变化的经济发展需求，充分认识到高校内部管理体制改革对高校自身发展的重要意义，深刻体会高校自身发展面临的挑战和压力，不断更新教育理念，明确发展方向。其次，要明确高校内部管理体制改革的方向，为高校内部管理体制改革制定正确目标，创造良好条件，尽量做到知行统一，实现高校自身的良好发展。在内部管理体制改革进程中要使高校充分认识到内部管理体制改革的重要性，改变高校对内部管理体制改革的错误认识，从思想上深刻认识到高校内部管理体制改革的重要性和必要性，保证改革的深入开展和顺利进行。在改革初期，应明确高校内部管理体制改革的最终方向是实现高校的良好发展，努力借鉴国内外高校内部管理体制改革的成功经验，为高校内部管理体制改革制定科学的、合理的目标和切实可行的计划，在规定的时间内分步骤、按部门完成各项改革工作，将高校内部管理体制改革的具体工作分解为各个短期目标，或者各个相关部门的独立工作，避免因过程较长或者工作量较大影响高校内部管理体制改革的最终效果。同时要加强学习，积极引进先进理念来指导高校内部管理体制改革的顺利进行，形成深入开展高校内部管理体制改革的良好局面。
(五) 完善高校内部管理体制改革的社会保障制度
高校内部管理体制改革，需要良好的环境作为保障。应完善高校内部管理体制改革的社会保障制度。
首先，高校内部管理体制改革的顺利进行要求必须有完善的劳动人事和社会制度作为保障。要积极改善劳动人事制度和社会保障制度中不合理的部分，如制定引进优秀人才的优惠措施，以政府或者社会为主体做好人才引进工作。高校应积极引进海外高层次人才、长江学者和国家杰出青年科学基金获得者，不断将有国际影响的学科领军人才引进高校，提高高校的整体管理水平和教书育人的能力。应努力将
高校日常管理工作中本应由社会承担的公共责任剥离出去，由劳动和社会保障部门及相关机构承担相应职责，改变过去由高校承担社会公共责任的做法，使社会与学校责任明确，各司其职，为高校创造良好的科研和教学环境，使学校能够集中精力做好人才培养等各项具体工作。要积极改善社会保障体系并努力解决广大教职员工的具体生活问题，如医疗保险、福利和住房等，为他们创造良好的生活环境，使他们的日常生活逐步脱离对学校管理机构的依赖并得到保障。其次，国家应积极做好高校内部管理体制改革的立法工作。为高校内部管理体制改革制定完善的法律法规，提供有力保障。要密切关注、积极解决高校内部管理体制改革过程中出现的问题，为高校内部管理体制改革的顺利进行提供有力支持。再次，要为高校内部管理体制改革提供理念保障。在高校内部管理体制改革的过程中，应不断更新人才培养观念，创新人才培养模式，改革教育质量评价体系和人才评价制度中不合理的成分。并积极适应国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督和社会参与的现代学校管理制度，一方面落实和扩大学校办学自主权，明确政府管理的权限和职责，减少对学校的行政审批事项。另一方面积极扩大社会合作，探索高校与行业、企业的共建模式，推进高校与科研院所、社会团体的资源共享，健全社会支持和监督高校发展的长效机制。
综上所述，在高校内部管理体制改革的进程中，要始终保证教学和科研工作的中心地位，坚持做到各项制度和政策的制定都有利于调动广大教职员工的积极性，形成人才的良性流动，实现高校之间的公平竞争。在具体的改革过程中要充分发扬民主，加强监督，调动教职员工的积极性，努力使广大师生参与到民主管理的过程中来。要坚持把育人为本作为教育工作的根本要求，把改革创新作为教育发展的强大动力，把促进公平作为国家基本的教育政策，把提高质量作为教育改革发展的核心任务，不断提高我国高校整体的学术和科研水平，实现高校自身的良好发展，完成我国高校内部管理体制改革的最终目标，为社会主义建设培养出更多合格人才。
《郑州大学学报》2011年第3期
